民国元年，政党政治和议会民主政治的­操­作，是根据《临时约法》的规定来实践的。《临时约法》规定议会采取一院制，即只有参议院，没有众议院。这个制度只是临时制度，按原规定，《临时约法》施行后10个月内召集国会，制订正式宪法。后来因为国会选举推迟，至1913年4月召开。虽然正式宪法没有制订，但政治界遵循《临时约法》的活动也就是一年多的时间。《临时约法》的立法意图在制约袁世凯的行政权力，所以，不仅赋予内阁以很大的权力，更赋予参议院以很大的权力。

参议院除了已经履行的临时大总统、副总统的选举权，以及制订法律法规的立法权外，比较重要的权力如下：

（1） 任免权：临时大总统任命国务员及外交大使、公使，须得参议院之同意。这一条在后来政界引起了很大的纠纷，认为对总统权力限制过严。

（2） 财政权：参议院议决临时政府之预算决算、全国之税法币制、度量衡之准则、公债之募集及国库有负担之契约。这一条后来在大借款一案中引起争议。

（3） 外交权：临时大总统宣战、媾和及缔结条约，均须取得参议院之同意。

（4） 质问权：参议院得提出质问书于国务员，并要求其答复，但此项质问书之提出，须有参议员10人以上之联署。

（5） 弹劾权：参议院对于临时大总统，认为有谋叛行为时，得以参议员20人之联署，可提出弹劾案，但须以总员4/5以上之出席，出席员3/4以上可决，方能成立。对于国务员，认为失职或违法时，得经参议员10人以上之联署，提出弹劾案，但须总员3/4以上之出席，出席员2/3以上之可决，方能成立。后来，参议院在实施这一条时遭到失败。

《临时约法》没有规定大总统有解散参议院的权力。

《临时约法》虽然不完善，但毕竟构成了议会民主政治的基本要件，为政党政治的运作提供了法律依据。

临时参议院议员由地方省议会选举，并不是选民选举出来的，从选举上说，并不完善。它的成员到会也先后不一，出席参议院会议的议员人数也偏低，总之，它确实表现出了临时­性­和不稳定­性­。最高的统计有143人到会，但实际出席人数在71人至102人之间，经常出席的人数也就80人左右。国民党成立前，同盟会员约30人左右，共和党人比5月间有所增加，约40人左右，统一共和党人约20人左右，共和建设讨论会约10人左右。后来，同盟会和统一共和党合并成立国民党，约60人左右，共和建设讨论会改组为民主党，又和共和党、统一党合作，约50人左右。同盟会在参议院的力量有所削弱，统一共和党左右逢源，共和党声势增强。1913年进步党成立后，才与国民党形成两党对立的形势，似乎完成了政党政治的理想组合，而实际上只是昙花一现。

参议院成员无论是国民党还是共和党，大多是由原革命党人和原立宪派人士组成，他们在辛亥革命以后重新分化组合。当然，只有在国民党中，还保留着激进的革命分子。共和党——进步党中的原革命派，基本上没有参加二次革命。

对于这些议员的素质和成分，包括1913年成立的国会，可以分析一下。他们大体上在30岁左右，年少气盛，情绪容易冲动。多数人在国内外接受过新式教育，属于有新思想的新进人物，适应了时代的变化。但这些变化是有限的。前清官僚和有功名的人，占了1/3左右。而留学欧美的人很少，主要是留学日本的比较多，但日本当时还不是一个议会制民主的国家。所以，真正懂点议会民主的人很少。除了官僚以及一直搞政治的人以外，主要是教育工作者和自由职业者（律师、记者、医生等）。学习过经济和自然科学的人很少，商人也只是个别的。留学生主要是学政法和军事。从传统的四民社会来看，他们还很难脱离士的范畴。因为，当时中国社会还没有现代专业的知识分子，还没有现代的学术研究，他们青少年时期读的还是孔孟的书，仍然保留着士大夫意识，愿意学习自然科学和工程技术的人很少。例如鲁迅和胡适都不愿意学习这些“卑贱”的技术，他们的自然科学基础例如数学的知识很差。当时的读书人，即使到了解放前夕多数人还想做官，不愿意经商、做工、务农。著名的长江轮船公司民生公司总经理卢作孚在1948年批评中国的教育说：“我们国家之所以弄到今天全无办法，情势非常可怕，就是因为这种读书人太多了！在农村，本来可在田里做庄稼的小孩，读了书就不能做庄稼了，往哪里去？到都市，到政府机关去。此外便无事可做了。在都市，商店里的小孩，本可做生意的，读了书也不能守商店了，往哪里去？往更大的都市，还是往政府机关去。在工厂，工人的小孩，读了书，还是不得当工人了，往哪里去？如无更多的银行、公司，还是到政府机关去。目前我国每年中学毕业的学生以十万计，大学毕业的也以万计，读书人年年加多，政府机关的人也年年加多。如果一国人口，全读了书，岂不全是公务员，会没有一个老百姓了？”一些革命派的议员在留学时也是从事革命活动，认真学习的人也比较少。这样的社会背景，当然影响到议员的素质和民主修养。从本书介绍的一些人物的经历中，读者也可以了解到当时人的教育背景，他们还很难从传统的思维和行为习惯中解脱出来。

《临时约法》没有规定地方组织。但革命省份都设立省议会，大体由前清谘议局改组而来。2月16日，由参议院通过了一项法案《接受北方统治权案》，规定东北三省、直、鲁、豫、甘、新诸省的谘议局改为临时省议会。结果，各省议会和各省都督之间的冲突也不断出现。天津顺直（指顺天府、直隶省）省议会反对直隶都督张锡銮。江西临时省议会本来是支持李烈钧率部回江西，出任都督，安定秩序，但后来也发生了权限的分歧。李烈钧以公民权利为由，希望改选议员，而共和党系议员则希望更换都督，传闻要请中央任命李盛铎担任江西都督。而社会舆论则指控江西参议员郭同回乡后大赌，大嫖，大抽鸦片烟。广东议会指控都督胡汉民“厉行军政，蹂躏法权”，对于省议会通过的法律文件，多不执行。而胡汉民则向议会宣布，否认省议会有立法权限，只是一个咨询机构。

袁世凯倒是非常尊重省议会的权利，5月2日发布命令，告诫各地都督尊重议会：“民国成立，各地方设立议会，为该地方立法机关，与司法行政机关并重，自应切实拥护，免致纷扰，方足以昭民国尊重立法权之意。乃近日各地方每有聚众假借名目，以武力胁迫议会情事，甚至强令解散，伤害议员，种种不法，殊于民国前途大有妨害。须知议会一经成立，苟非按照法定手续，不能取消。无论何国议会，决不能无异议之党派，要在改选之时于法律范围内用和平方法，以求达其目的，断不能于议会行使职权之时，强行­干­涉，更不容以一部分人之私见，任意要挟，希图破坏。”我们如果单纯进行文本分析，袁世凯也就是中国民主运动的前驱人物了。所以，我们应该深入思考的是，民国初年，民主的牛­肉­究竟在哪里？

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